Paradoks Tata Kelola Batu Bara di Indonesia

Umar Idris Alumni Pascasarjana FEB Universitas IndonesiaPengurus Majelis Ekonomi dan Bisnis PP Muhammadiyahpegiat media di Indonesian Institute of Journalism

INDONESIA adalah produsen dan eksportir batu bara termal terbesar di dunia. Indonesia merupakan produsen batu bara terbesar ketiga di dunia setelah China dan India. Di pasar ekspor, Indonesia adalah eksportir terbesar di dunia dengan volume sekitar 400 juta ton per tahun dan mendominasi pasar batu bara dunia.

Mengutip data Ditjen Minerba (Mei, 2026), realisasi produksi batu bara tahun 2025 sebesar 817,48 juta ton, sekitar 63,89 atau 523,35 juta ton dari jumlah produksinya dialokasikan untuk ekspor. Perusahaan batu bara tampak banyak menikmati ‘rejeki emas hitam’ dari pasar ekspor, ketimbang menjualnya di dalam negeri.

Tahun 2024, Badan Pusat Statistik (BPS) mencatat, volume ekspor Indonesia mencapai 405,76 juta ton dengan pasar terbesar di India, China, Jepang dan Korea Selatan. Melihat data ekspor dua tahun di atas, ada kenaikan volume ekspor batubara sebesar 29 pada tahun 2025. Indonesia diperkirakan memasok kurang lebih sekitar 50 di pasar ekspor.

Namun di balik besarnya produksi batu bara di dalam negeri dan dominasi Indonesia di pasar global, terdapat banyak paradoks dalam tata kelola batu bara negeri ini. Batubara belum menjadi sumber kesejahteraan publik. Batubara masih menjadi objek rente bagi pihak-pihak pengambil kebijakan dan sumber keuntungan finansial yang terkonsentrasi pada kelompok usaha alias oligarki tertentu.

Paradoks pertama, seperti terjadi akhir-akhir ini, Indonesia mengalami kekurangan pasokan batu bara sehingga sejumlah daerah mengalami pemadaman listrik. Indonesia telah beberapa kali menghadapi ancaman kekurangan pasokan untuk kebutuhan dalam negeri, terutama untuk pembangkit listrik milik PLN.

Indonesia memproduksi ratusan juta ton batu bara setiap tahun, tetapi pemerintah tetap harus menerapkan kebijakan Domestic Market Obligation (DMO) untuk menjamin pasokan bagi PLN dan industri domestik. Kewajiban DMO ini mencerminkan lemahnya pasokan untuk kebutuhan di dalam negeri oleh BUMN yang memproduksi batu bara.

Sebaliknya, perusahaan swasta nasional maupun asing (PMA) di Indonesia mendominasi produksi dan ekspor sehingga negara harus mewajibkan mereka memasok untuk kebutuhan dalam negeri. Tanpa DMO, sebagian besar produsen batu bara akan lebih memilih pasar ekspor karena menawarkan harga yang lebih menarik dibandingkan harga domestik yang diatur pemerintah.

Akibatnya, negara yang memiliki sumber daya melimpah ini berdasarkan konstitusi, justru harus menggunakan instrumen regulasi yang ketat agar kebutuhan energinya sendiri tidak terganggu. Situasi ini menunjukkan bahwa mekanisme pasar murni tidak selalu sejalan dengan kepentingan ketahanan energi nasional.

Kedua adalah paradoks nilai tambah. Indonesia selama puluhan tahun menjadi pemasok utama bahan bakar bagi pembangkit listrik dan industri negara lain, terutama di Asia. Hingga saat ini sebagian besar batu bara masih diekspor dalam bentuk bahan mentah dengan nilai tambah yang relatif terbatas. Sementara negara tujuan ekspor memperoleh manfaat ekonomi yang lebih besar melalui pemanfaatan batu bara untuk pembangkit listrik, industri manufaktur, baja, semen, dan berbagai produk hilir lainnya. Dengan kata lain, Indonesia memperoleh pendapatan dari penjualan komoditas, tetapi tidak selalu memperoleh manfaat ekonomi berlipat yang muncul dari aktivitas industri yang menggunakan komoditas tersebut.

Ketiga adalah paradoks penerimaan negara. Ketika harga batu bara dunia melonjak pada periode 2021–2022, keuntungan perusahaan tambang meningkat sangat signifikan. Namun pada saat yang sama muncul perdebatan apakah negara telah memperoleh bagian yang proporsional dari lonjakan keuntungan tersebut. Pada saat yang sama, penerimaan negara dari sektor batu bara juga kerap dipertanyakan optimalitasnya, meskipun produksi batu bara dan volume ekspor sering meningkat setiap tahun, dengan nilai mencapai puluhan miliar dolar AS.

Fenomena ini menunjukkan bahwa besarnya produksi dan ekspor tidak selalu berbanding lurus dengan ketahanan energi nasional maupun manfaat fiskal yang diterima negara. Salah satu penyebabnya adalah penggunaan berbagai harga acuan administratif dalam sistem fiskal sektor pertambangan, yaitu Harga Batubara Acuan (HBA) maupun Harga Patokan Batubara (HPB), yang setiap bulan diumumkan oleh pemerintah (Kementerian ESDM).

Ketika harga transaksi aktual yang diterima perusahaan/eksportir batu bara lebih tinggi dari harga yang digunakan sebagai dasar penghitungan kewajiban royalti kepada negara, muncul risiko bahwa sebagian rente ekonomi sumber daya alam tidak sepenuhnya tertangkap dalam bentuk royalti dan penerimaan negara lain (PNBP, PPh Badan, PPN, dll).

Evaluasi menyeluruh mengenai relevansi penerapan harga batu bara acuan administratis menjadi semakin penting dilakukan. Terutama ketika sistem pengawasan transaksi dan perpajakan Indonesia semakin berkembang.

Paradoks keempat adalah paradoks pengawasan. Indonesia telah membangun berbagai instrumen pengendalian mulai dari DMO, HBA, HPB, kewajiban pelaporan ekspor, hingga sistem digital Minerba. Namun semakin banyak instrumen yang digunakan, semakin kompleks pula tata kelola yang harus diawasi.

Kompleksitas ini menciptakan biaya administrasi yang tinggi, baik bagi pemerintah maupun pelaku usaha. Di sisi lain, negara-negara seperti Australia relatif mengandalkan harga transaksi aktual yang diaudit secara ketat sebagai basis fiskal. Artinya, tantangan Indonesia bukan sekadar menciptakan lebih banyak regulasi, tetapi membangun sistem pengawasan yang mampu memastikan transparansi dan akuntabilitas transaksi secara efektif.

Karena itu, reformasi tata kelola batu bara Indonesia seharusnya tidak hanya berfokus pada peningkatan ataupun penurunan produksi maupun ekspor batu bara , melainkan pada penciptaan keseimbangan antara ketahanan energi, nilai tambah industri, dan penerimaan negara. DMO perlu dipertahankan untuk menjamin keamanan pasokan domestik, tetapi secara bersamaan negara perlu mempercepat hilirisasi yang benar-benar menghasilkan nilai ekonomi baru, bukan sekadar memenuhi target administratif.

Di sisi fiskal, pemerintah dapat mempertimbangkan penguatan sistem yang lebih dekat dengan harga realisasi transaksi, dengan tetap mempertahankan instrumen pengawasan untuk mencegah under-invoicing dan transfer pricing. Tujuannya bukan untuk memperberat dunia usaha, melainkan memastikan bahwa setiap ton batu bara yang diambil dari perut bumi memberikan manfaat yang optimal bagi negara dan masyarakat.

Dalam jangka pendek, setidaknya dua agenda penting dalam memperbaiki tata kelola batu bara di Indonesia. Pertama, mengevaluasi harga acuan dan harga administratif. Kedua, memperkuat tata kelola BUMN ekspor yang baru dibentuk pemerintah, yaitu PT Danantara Sumberdaya Indonesia (DSI). Evaluasi Kebijakan HargaSecara konseptual, HBA yang mulai dikenalkan pada tahun 2010 digunakan oleh pemerintah untuk menciptakan standar harga nasional, mencegah manipulasi harga, serta memperkuat pengawasan terhadap praktik under-invoicing dan transfer pricing. Tujuan tersebut tentu patut diapresiasi. Apakah tujuan mulia tersebut tercapai?

Jawabannya jelas tidak tercapai. Pemerintah baru-baru ini meradang karena praktik under-invoicing dan transfer pricing dalam ekspor batu bara tetap terjadi, sehingga secara mengejutkan presiden Prabowo dan para menteri ekonomi membentuk Danantara Sumberdaya Indonesia.

Diduga, praktik under invoicing dan transfer pricing dari ekspor batu bara mencapai USD20 miliar selama 2015-2024, mengutip data lembaga riset independen yang digawangi sejumlah jurnalis senior, NEXT Indonesia Center. Jika dihitung sejak 2000 hingga 2024, selisihnya mencapai USD39,5 miliar.

Selisih tersebut tidak otomatis sebagai kerugian negara. Kerugian bagi negara adalah berkurangnya nilai royalti, PPh badan, PPN tertentu, devisa hasil ekspor, pungutan lainnya dari hasil ekspor tersebut. Jika dihitung dengan tarif royalti 13,5 saja, selisih perdagangan sebesar USD20 miliar menyebabkan negara kehilangan penerimaan USD2,7 miliar atau sekitar Rp44-46 triliun. Ini belum termasuk kehilangan dari PPh badan, PPN, dan devisa hasil ekspor.

Alhasil selama penerapan HBA, ada paradoks yang layak dikritisi. Instrumen harga yang dibuat dengan niat suci mencegah praktek under invoicing dan transfer pricing, justru tidak berfungsi dengan optimal.

Transaksi ekspor batu bara Indonesia di pasar global tidak terjadi berdasarkan HBA, melainkan berdasarkan indeks pasar internasional seperti Newcastle, Argus, Platts, atau berbagai formula kontrak yang disepakati antara penjual dan pembeli. Dengan kata lain, eksportir Indonesia menerima pendapatan berdasarkan harga pasar aktual yang berlaku di tingkat global.

Meskipun mekanisme HBA pada 2025 telah direvisi dengan memperhitungkan harga free on board (FOB) di pelabuhan Indonesia, namun perhitungannya masih mengundang kritik. Bahkan pemerintah sendiri (Menteri Keuangan) yang masih menduga praktik under-invoicing dan transfer pricing masih terjadi.

Dalam konteks ini, pengalaman Australia menawarkan pelajaran penting. Sebagai salah satu penghasil batu bara terbesar dunia setelah Indonesia, Australia tidak memiliki instrumen seperti HBA. Pemerintah negara bagiannya, seperti Queensland dan New South Wales menghitung royalti berdasarkan nilai transaksi aktual atau realized sales value. Lalu diikuti dengan kenaikan besaran prosentasi royalti mengikuti kenaikan harga di pasar global.

Ketika harga pasar global meningkat, penerimaan negara bagian otomatis meningkat. Sebaliknya, ketika harga turun, penerimaan negara juga ikut menurun. Mekanisme tersebut memastikan bahwa negara bagian memperoleh bagian yang proporsional terhadap nilai ekonomi yang benar-benar tercipta di pasar.

Australia memang tetap menghadapi risiko transfer pricing dan penjualan kepada perusahaan afiliasi. Namun solusi yang ditempuh bukan dengan menetapkan harga acuan administratif, melainkan dengan memperkuat prinsip arm's length transaction melalui audit dan pengawasan perpajakan yang ketat. Fokusnya bukan pada penetapan harga oleh pemerintah, melainkan pada verifikasi kewajaran harga transaksi.Evaluasi harga dalam jangka pendek juga meliputi harga untuk alokasi DMO. Merupakan logika yang salah dan menyesatkan jika evaluasi harga DMO dilakukan karena melihat harga batu bara di pasar global. Harga DMO USD70 per ton untuk PLN dan USD90/ton untuk industri pupuk dan semen, memang telah berlaku sejak 2018. Evaluasi perlu dilakukan dengan melihat kepada biaya operasional (cost of operation) dan biaya produksi/eksplorasi (cost of production) setiap perusahaan produsen batu bara per ton.

Selain itu, evaluasi harga DMO dilakukan dengan menghitung margin yang dianggap wajar yang dijual kepada BUMN listrik, pupuk, dan semen. Bukankah para produsen batu bara itu di ‘kocek’ yang lain telah menikmati keuntungan dari ekspor?

Ke depan Presiden Prabowo perlu mengintegrasikan sistem verifikasi dan pengawasan yang lebih kuat di tingkat kementerian terhadap alokasi DMO, tidak hanya untuk ekspor seperti dilakukan dengan membentuk DSI. Agar tidak terjadi lagi pemadaman listrik karena kekuarangan pasokan batu bara seperti terjadi belakangan ini.

Sebenarnya seberapa mahal memproduksi batu bara di Indonesia? International Energy Agency (IEA), organisasi antar-pemerintah yang berfokus pada kebijakan energi global, keamanan pasokan, dan transisi menuju energi bersih, pada tahun 2025 menyebutkan Indonesia memiliki biaya operasional terendah di antara eksportir utama dunia, sekitar USD18/ton pada 2025, lebih rendah dari Australia, Kolumbia, dan Afrika Selatan.

Ditambah dengan biaya royalti kepada pemerintah/negara, logistik, dan overhead kantor, IEA menyebutkan total biayanya sebesar USD30–50/ton. Tambang besar open pit di Kalimantan, biaya produksi dan operasional diperkirakan sekitar USD40 per ton, tambang menengah USD50 per ton, dan tambang kecil USD50-70 per ton. Jadi untuk kepentingan produsen batubara yang mana permintaan revisi harga DMO yang akhir-akhir kita dengar?

Tata Kelola PT DSIDalam konteks reformasi tatakelola, kehadiran PT Danantara Strategic Investment (DSI) masih mengundang tanda tanya. Sejauh mana BUMN baru ini didisain sebagai entitas yang berperan dalam pengelolaan dan optimalisasi aset strategis negara, termasuk sektor sumber daya alam.

PT DSI harus ditempatkan sebagai instrumen untuk memperkuat kepentingan negara, bukan sekadar menambah lapisan birokrasi baru. DSI harus menjadi ujung tombak operasionalisasi strategi negara dalam memastikan bahwa nilai ekonomi batu bara Indonesia dapat ditangkap secara optimal, baik melalui perdagangan, investasi, maupun pengelolaan aset.

Namun keberhasilan peran tersebut sangat bergantung pada kualitas tata kelola yang diterapkan sejak awal. Tanpa standar transparansi yang tinggi, DSI berisiko menghadapi persoalan yang sama yang selama ini menjadi tantangan dalam pengelolaan sumber daya alam, yakni konflik kepentingan, asimetri informasi, dan inefisiensi kelembagaan.

Karena itu, DSI tidak boleh berkembang menjadi titik rente baru dalam tata kelola batu bara nasional. Pengalaman banyak negara menunjukkan bahwa lembaga yang dibentuk untuk memperkuat peran negara justru dapat menjadi sumber masalah apabila tidak disertai mekanisme akuntabilitas yang kuat. Kewenangan yang besar dalam perdagangan, investasi, atau pengelolaan aset harus diimbangi dengan keterbukaan data, pelaporan berkala, audit independen, serta pengawasan lintas lembaga. Semakin besar peran yang diberikan kepada DSI, semakin tinggi pula standar tata kelola yang harus dipenuhi.

Pengawasan tersebut tidak dapat dibebankan hanya kepada satu institusi saja di DSI. Tata kelola batu bara modern membutuhkan ekosistem pengawasan yang terintegrasi. Bank Indonesia memiliki peran penting dalam memastikan kepatuhan terhadap kewajiban Devisa Hasil Ekspor (DHE) dan memantau arus devisa yang masuk ke sistem keuangan nasional. Kementerian Keuangan, khususnya Direktorat Jenderal Pajak dan Direktorat Bea Cukai berperan dalam memverifikasi nilai transaksi ekspor, mengawasi potensi under-invoicing, dan mendeteksi praktik transfer pricing.

Sementara itu, PPATK dan regulator pertambangan (Kementerian ESDM) dilibatkan untuk melihat aliran dana ekspor kepada pihak-pihak terkait, sebagai bentuk transparansi kepada penerima manfaat akhir (beneficial ownership transparency). BPK perlu berperan memastikan bahwa seluruh mekanisme pengelolaan dan penerimaan negara berjalan sesuai prinsip akuntabilitas dan memberikan manfaat maksimal bagi keuangan negara.

Di sisi lain, peran BUMN jasa survei seperti Sucofindo dan Surveyor Indonesia menjadi semakin strategis. Kedua lembaga ini memiliki kompetensi dalam verifikasi kuantitas, kualitas, dan spesifikasi komoditas yang diperdagangkan.

Dalam sistem pengawasan yang lebih modern, fungsi mereka dapat diperluas sebagai penyedia data independen mengenai volume, kualitas, dan nilai batubara yang diekspor, sehingga pemerintah memiliki dasar yang lebih kuat untuk menguji kewajaran transaksi yang dilaporkan perusahaan. Kehadiran data verifikasi independen akan mempersempit ruang bagi manipulasi volume maupun harga transaksi.

Pada akhirnya, reformasi tata kelola batu bara perlu dilakukan dari berbagai aspek secara bersamaan dan cepat, tidak cukup hanya dengan mengubah formula harga acuan atau memperkuat kewajiban fiskal. Pemerintah dan DSI perlu segera membangun sistem pengawasan yang saling terhubung, berbasis data, dan melibatkan berbagai institusi yang memiliki fungsi berbeda namun saling melengkapi.

Dalam kerangka tersebut, DSI seharusnya menjadi koordinator dan penggerak penciptaan nilai bagi negara, sementara pengawasan dilakukan secara berlapis oleh Bank Indonesia, Kementerian Keuangan, BPK, PPATK, BUMN survei, serta regulator sektor pertambangan. Dengan model seperti ini, Indonesia tidak hanya dapat meminimalkan risiko under-invoicing, transfer pricing, dan penyimpangan DHE, tetapi juga memastikan bahwa kekayaan batu bara nasional benar-benar menghasilkan manfaat yang optimal bagi negara dan rakyat.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan tata kelola batubara tidak terletak pada besarnya volume produksi atau tingginya nilai ekspor semata. Ukuran yang lebih penting adalah apakah sumber daya yang tidak terbarukan tersebut mampu menjamin ketahanan energi nasional, mendorong transformasi ekonomi, dan menghasilkan penerimaan negara yang adil bagi generasi sekarang maupun generasi yang akan datang.

Selama paradoks-paradoks di atas masih terjadi, Indonesia perlu terus mengevaluasi apakah tata kelola yang ada telah benar-benar sejalan dengan amanat konstitusi untuk mengelola sumber daya alam sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat.